Cuprins

Aceasta lucrare poate fi descarcata doar daca ai statut PREMIUM si are scop consultativ. Pentru a descarca aceasta lucrare trebuie sa fii utilizator inregistrat.

Extras din document

PLAN TEMATIC
1. ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE iN ROMiNIA 3
1.1 LOCUL ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE iN SISTEMUL INSTITUTIONAL DIN ROMiNIA 3
1.2 ORGANIZAREA INSTITUTIILOR DIN ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA 7
1.3 FUNCTIONALITATEA UNEI INSTITUTII DE ADMINISTRATIE PUBLICA LOCALA 12
2. FUNDAMENTAREA CHELTUIELILOR LA INSTITUTIILE DIN ADMINISTRATIA PUBLICA 19
2.1 SISTEMUL,ROLUL SI CONTINUTUL CHELTUIELILOR BUGETARE 19
2.2 METODE DE EVALUARE A CHELTUIELILOR BUGETARE 21
2.3 METODOLOGIA UTILIZATA iN FUNDAMENTAREA INDICATORILOR DE CHELTUIELI iNSCRISI iN BUGETELE LOCALE 24
3. FINANTAREA CHELTUIELILOR LA INSTITUTIILE DIN ADMINISTRATIA PUBLICA 42
3.1 SURSE DE FINANTARE A CHELTUIELILOR 42
3.2 METODE SI TEHNICI PRIVIND FINANTAREA DIN BUGETELE LOCALE 48
3.3 PROCEDURI SI OPERATIUNI GENERATE DE FINANTAREA DE CATRE CONSILIUL JUDETEAN 54
3.4 ANALIZA FINANTARII CHELTUIELILOR LA O UNITATE ADMINISTRATIV-TERITORIALA 59
CONCLUZII SI PROPUNERI 67
BIBLIOGRAFIE 72

Alte date

? 1. ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE ÎN ROMÂNIA

Administratia publica a evoluat in stransa legatura cu puterea executiva, pe masura extinderii sarcinilor pe care guvernarea si le-a asumat sau care i-au fost impuse de catre societate.

Administratia consta intr-o activitate rationala si eficienta de utilizare a resurselor umane, materiale si financiare, in scopul obtinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. În acelasi timp, obiectivul fundamental al administratiei publice il reprezinta satisfacerea interesului public, a unor cerinte sau nevoi publice, comune intregii colectivitati, intr-un mod dezinteresat, regulat si continuu.

1.1 LOCUL ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE ÎN SISTEMUL INSTITUTIONAL DIN ROMÂNIA

Administratia publica privita din punct de vedere material, se realizeaza printr-o multitudine de forme organizatorice, care alcatuiesc sistemul administratiei publice, care, la randul sau este o componenta a sistemului organizarii sociale a societatii.

Sistemul administratiei publice este legat, organizatoric si functional, de puterea legislativa si de cea executiva, acesta din urma fiind cea care asigura conducerea si controlul intregului sistem al administratiei publice. Gruparea colectivitatilor sociale, in raport cu care se constituie sistemul administratiei publice se face in functie de criteriul teritorial. Avand in vedere organizarea administrativ-teritoriala a tarii, acest sistem isi constituie componente in raport cu teritoriul statului si cu unitatile administrativ-teritoriale ale acestuia. Întrucat puterea de comanda administrativa apartine, potrivit Constitutiei, statului si colectivitatilor locale, se pot identifica doua subsisteme componente ale sistemului administratiei publice [1 Iorgovan,A., Tratat de drept administrativ, Vol.I, Ed.All Beck, Bucuresti, 2002, p. 254]:subsistemul administratiei publice centrale;subsistemul administratiei publice locale.

Subsistemul administratiei publice locale reprezinta un rezultat al procesului de descentralizare administrativa si cuprinde: autoritati deliberative (consiliile locale si consiliile judetene); autoritati executive (primarii;serviciile publice ale ministerelor si ale celorlalte autoritati centrale organizate la nivel teritorial; autoritatile administrative autonome centrale care au organizate structuri teritoriale; serviciile publice autonome de interes local, organizate sub forma regiilor autonome si societatilor comerciale; serviciile publice locale girate de alti agenti (persoane fizice sau juridice cu capital de stat, mixt sau privat), ca urmare a concesionarii lor.

Regimul general al autonomiei locale, precum si organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice locale este reglementat de Constitutia Romaniei [2 Constitutia Romaniei, modificata si completata prin Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei nr.429/2003,M.Of. nr.758/29 octombrie 2003, Titlul III, Capitolul V, Sectiunea a 2-a, art.120-123] si de legea administratiei publice locale [3 Legea 215/23 aprilie 2001 privind administratia publica locala, M.Of.nr.204/23.04.2001]. Administratia publica locala se constituie din totalitatea autoritatilor, cu competenta generala sau speciala chemate sa indeplineasca cerintele si interesele generale ale populatiei unei unitati administrativ-teritoriale (judet, municipiu, oras, comuna). Spre deosebire de administratia publica centrala, care are atributii si competente la nivelul intregii tari, cea locala este competenta numai in limitele unitatii administrativ-teritoriale in care functioneaza. Asa cum administratia publica centrala isi realizeza sarcinile si atributiile prin intermediul serviciilor publice specifice, chemate sa satisfaca interesele generale ale societatii la nivel national, administratia publica locala isi realizeaza sarcinile, in limitele competentei stabilita prin lege, prin servicii proprii sau descentralizate, cu atributii corespunzatoare, la nivelul comunei, orasului sau judetului.

Între autoritatile administratiei publice locale si cele centrale exista stranse legaturi, ce au ca punct de plecare caracterul unitar al statului, dar si unele delimitari determinate de faptul ca, la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale stau principiul autonomiei locale si cel al descentralizarii serviciilor publice. Celor doua principii fundamentale li se adauga principiile eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, al legalitatii si cel al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit [4 Legea 215/2001 privind administratia publica locala,art.2,alin.1 ].

Autonomia locala este definita [5 Legea 215/2001 privind administratia publica locala,art.3,alin.1] ca fiind dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii. Organizarea si functionarea administratiei publice locale pe baza autonomiei presupune o latura juridica, care se reflecta prin asigurarea personalitatii juridice. Colectivitatile locale se pot organiza si administra autonom daca sunt subiecte de drept, au capacitatea de a realiza atributiile prevazute de lege, dispun de resurse si de dreptul de a administra un patrimoniu distinct.

Din analiza continutului si sferei de cuprindere a conceptului de autonomie locala se disting trei elemente ale acestuia, si anume: elementul organizatoric; elementul functional; elementul gestionar. Pentru a ne afla in prezenta autonomiei locale, este necesara indeplinirea conditiei intrunirii cumulative a acestor elemente.

Din punct de vedere organizatoric, autonomia locala se manifesta prin alegerea autoritatilor administratiei publice locale de catre populatia cu drept de vot care-si are domiciliul in unitatea admnistrativ-teritoriala respectiva, prin atributiile prevazute de lege ale consiliilor locale de a adopta statutul localitatii, organigramele si numarul de personal, organizarea serviciilor publice locale, infiintarea unor persoane juridice de drept public [6 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art.38, alin.2, lit.i)]. Se poate astfel observa ca autonomia organizatorica contine, de fapt, capacitatea de autoorganizare a autoritatilor administratiei publice locale. De asemenea, autonomia organizatorica presupune si un nou tip de relatii ce se stabilesc intre autoritatile administratiei publice locale din comune si orase si autoritatile administratiei publice de la nivel judetean, care se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet.

Functional, autonomia locala se manifesta prin competenta autoritatilor locale in rezolvarea problemelor de interes local, fara interventia altor autoritati, colectivitatile locale fiind cele care cunosc cel mai bine propriile necesitati. Autonomia functionala are doua componente, si anume: plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale in solutionarea problemelor locale, determinata de fundamentarea competentei materiale, in vederea satisfacerii intereselor colectivitatilor locale; calificarea consiliului local ca fiind un fiind un organism colegial, ales democratic, ceea ce genereaza anumite consecinte de ordin functional, care afecteaza legalitatea hotararilor adoptate, cum ar fi conditia cvorumului si majoritatii necesare pentru adoptarea unei hotarari [7 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art.5, alin.2]. Conceptul de conducere colectiva presupune”cu necesitate participarea mai multor persoane la adoptarea unor decizii, in cadrul unui organ colegial, legal constituit” [8Iovanas,I., Drept administrativ, Ed.Servo-Sat, Arad, 1997, p. 62].

Gestionar, autonomia vizeaza competenta autoritatilor locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unitatilor administrativ-teritoriale, care gestioneaza patrimoniul local. Unitatile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse proprii, pe care autoritatile administratiei publice locale le gestioneaza potrivit atributiilor ce le sunt recunoscute prin lege. De asemenea, aceste autoritati administreaza, sau, dupa caz, dispun de resursele financiare, precum si de bunurile proprietate publica sau privata ale comunelor, oraselor si judetelor [9 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art.9-10].

Astfel, in cadrul autonomiei locale se poate delimita latura financiara, care exercita o influenta directa asupra capacitatii de a reglementa si administra treburile publice de catre autoritatile administratiei publice locale. Latura financiara a autonomiei locale se particularizeaza printr-o serie de trasaturi:autoritatilor administratiei publice locale, in calitatea lor de persoane juridice de drept public, le este recunoscut prin lege dreptul de a elabora, aproba si executa bugetul propriu, de a aproba virari de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare si contul de incheiere a exercitiului bugetar; dreptul autoritatilor administratiei publice locale de a stabili, urmari si a incasa impozite si taxe locale, de a majora sau diminua unele impozite si taxe locale, fundamentarea si aprobarea optiunilor in finantarea cheltuielilor din bugetele locale, precum si utilizarea resurselor financiare, pe parcursul executiei bugetare, in conditii de eficienta; dreptul consiliilor locale de a institui taxe speciale pentru functionarea unor servicii publice locale destinate unor persoane fizice si juridice; dreptul autoritatilor administratiei publice de a decide asupra contractarii de imprumuturi, precum si asupra participarii cu capital sau cu bunuri, la constituirea de societati comerciale sau la infiintarea de servicii de interes public local.

Gradul de manifestare a laturii financiare a autonomiei locale se afla in stransa legatura cu delimitarea competentelor intre autoritatile publice centrale si cele locale asupra unor actiuni sau servicii care vizeaza un interes public, diversitatea si calitatea unor servicii publice, de structura programelor de investitii publice locale. În procesul de descentralizare a unor servicii publice sau al crearii de noi servicii publice, autoritatile administratiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilitati autoritatilor administratiei publice locale, fara asigurarea mijloacelor financiare necesare pentru realizarea respectivelor responsabilitati.

Prin descentralizarea fiscala, autoritatilor administratiei publice locale le este recunoscut atat dreptul de a institui impozite si taxe locale pentru a asigura resursele financiare necesare acoperirii cheltuielilor din bugetele locale, cat si dreptul de a organiza si dezvolta actiuni din care sa rezulte venituri suplimentare. Descentralizarea unor actiuni sau servicii poate determina imbunatatirea furnizarii acelor activitati, si, de asemenea, poate duce la cresterea eficientei prin urmarirea corelatiei dintre actiunile locale si cheltuielile necesare.

Trecerea unor venituri din impozite din competenta autoritatilor publice centrale la autoritatile administratiei publice locale depinde de mai multi factori [10 Voinea,Gh., Finante locale, Iasi, Ed.Junimea, 2002, p. 27-28]: selectarea acelor obiective si actiuni ce se pot administra mai bine prin baza de impozitare de catre autoritatile administratiei publice locale; echitatea-presupune urmarirea modului in care se repartizeaza impozitele locale respectiv a poverii fiscale locale si a eventualelor comportamente ale unor contribuabili ce suporta diferentele de impozite; baza de impozitare sa corespunda din punct de vedere al cerintelor informationale, tehnice si administrative; impozitele si taxele atribuite autoritatilor administratiei publice locale sa fie corelate cu cheltuielile necesare functionarii serviciilor publice locale; mobilitatea bazei de impozitare necesita evitarea situatiilor in care la mutarea persoanelor in alte localitati sa nu se mai plateasca impozite si taxe.

În practica, autonomia financiara cunoaste anumite restrangeri reglementate prin legislatia finantelor publice. Astfel, printre aceste limitari pot fi mentionate cea conform careia bugetele sunt supuse analizei structurilor deconcentrate ale Ministerului Finantelor, precum si pastrarea de catre legislativ a controlului asupra impozitelor si taxelor (prin stabilirea unor limite intre care se pot incadra acestea).

Aplicarea principiului autonomiei locale nu trebuie insa absolutizata, ci se impune evitarea de a-l interpreta ca independenta totala a autoritatilor administratiei publice locale. Acest principiu fundamental al organizarii administratiei publice locale nu trebuie inteles ca un drept conferit unei colectivitati de a se guverna singura in toate domeniile, intrucat autonomia locala este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si limitele prevazute de lege [11 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art. 4, alin. 2] .

1.2 ORGANIZAREA INSTITUTIILOR DIN ADMINISTRATIA PUBLIC? LOCAL?

Urmarind evolutia fenomenului administrativ, primele structuri ale vietii administrative pe teritoriul romanesc au aparut, mai intai, pe plan local, cu mult inaintea administratiei publice centrale. Aparitia primelor institutii administrative a reprezentat materializarea cerintelor diverselor comunitati, a nevoilor acestora, dintre care primau nevoile de continuitate, consolidare, si mai ales, cele de ordin militar. Administrarea institutionala a comunitatilor la nivel local a precedat aparitia statului, si, implicit, a administratiei publice centrale. [12 Zaharia,Gh.T., Drept administrativ roman, Ed.Ankarom, Iasi, 1998, p. 181]

Consiliul Judetean Iasi, ca organ deliberativ, a fost infiintat in timpul domniei lui Al.I.Cuza, ca urmare a reformei administrative realizata in perioada respectiva. Consiliul Judetean reprezenta interesele locale, colective si economice ale judetului. Alegerea membrilor sai se facea pe ocole si plasi, fiecare dintre ele avand dreptul la cate doi consilieri. Presedintele Consiliului Judetean indeplinea si functia de prefect [13 Matichescu, O., Istoria administratiei publice romanesti, Ed.Economica, Bucuresti, 2000, p. 122].

În perioada interbelica au existat mai multe legi prin care s-a incercat realizarea unei reforme administrative, care sa corespunda noii structuri politico-administrative a statului unitar roman. Prin legea de organizare administrativa din 1936, administratia judetului era incredintata Consiliului Judetean ca organ deliberativ si delegatiei Consiliului si Presedintelui acestuia, ca organe executive. Consiliul Judetean era alcatuit din membri alesi si membri de drept. Membrii Consiliului Judetean se constituiau, prin alegere, in urmatoarele cinci comisii: comisia administrativa, financiara si de control; comisia de lucrari publice; comisia economica; comisiile cultelor si invatamantului; comisia sanitara sau de asistenta.

Perioada comunista a fost marcata de incercarile de implementare a sistemului administrativ sovietic, prin impartirea teritoriului tarii in regiuni, raioane, orase si comune. Abia prin legea de organizare administrativ-teritoriala au fost reinfiintate judetele. Consiliul Judetean-ca organ local al puterii de stat-primeste titulatura de consiliu popular. Din structura sa faceau parte presedintele, vicepresedintii, comitetul executiv, sectiuni si comisii permanente pe probleme.

Momentul 1992 a marcat o cotitura in evolutia administrativ-politica a tarii, prin alegerea democratica, libera, a consiliilor judetene. În conformitate cu noile realitati politice si administrative instituite dupa revolutia din 1989, judetul Iasi a fost inclus in categoria celor de gradul I, avand 89 de localitati intre care doua municipii si doua orase, 842126 locuitori, revenindu-i 45 de consilieri alesi. Consiliul Judetean Iasi a fost reinfiintat la data de 22 aprilie 1992, aflandu-se astazi aproape de finalul celei de-a treia legislaturi.

Modul de constituire al Consiliului Judetean ca autoritate deliberativa a administratiei publice locale judetene este reglementat prin legea privind administratia publica locala [14 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art.101-103], precum si prin legea privind alegerile locale. Consiliul Judetean se constituie din consilieri alesi prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, intr-un numar proportional cu populatia totala a judetului.

Constituirea Consiliului Judetean se face in termen de 20 de zile de la data la care au avut loc alegerile. Dupa validarea mandatelor si depunerea juramantului de catre cel putin doua treimi din numarul membrilor Consiliului Judetean, consilierul care a condus sedinta declara consiliul legal constituit.

Consiliul Judetean isi desfasoara activitatea in sedinte ordinare, care au loc o data la doua luni la convocarea presedintelui Consiliului, dar se poate intruni si in sedinte extraordinare, ori de cate ori este necesar, la cererea presedintelui sau a cel putin unei treimi din numarul membrilor Consiliului, sau la solicitarea prefectului, adresata presedintelui Consiliului Judetean.

Sedintele Consiliului Judetean sunt publice, cu exceptia cazurilor in care consilierii decid, cu majoritate de voturi, ca acestea sa se desfasoare cu usile inchise. Problemele privind bugetul propriu al judetului, administrarea domeniului public si privat al judetului, participarea la programe de dezvoltare judeteana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontaliera, organizarea si dezvoltarea urbanistica si amenajarea teritoriului, precum si cele privind asocierea sau coperarea cu alte autoritati publice, organizatii nonguvernamentale trebuie discutate intotdeauna in sedinta publica.

Activitatea Consiliului Judetean se concretizeaza in hotarari, care se adopta cu votul majoritatii membrilor prezenti, cu exceptia situatiilor in care legea sau regulamentul de organizare si functionare prevede o alta majoritate. Hotararile se semneaza de catre presedinte sau, in lipsa acestuia, de vicepresedintele Consiliului Judetean care a condus sedinta si se contrasemneaza pentru legalitate de secretarul general al judetului [15 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art.109].

Hotararile privind bugetul local (bugetul propriu al judetului), precum si cele prin care se stabileasc impozite si taxe locale [16 Legea 215/2001 privind administratia publica locala, art.46, alin.3] se adopta cu votul majoritatii consilierilor in functie. Daca bugetul local nu poate fi adoptat dupa doua sedinte consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult sapte zile, activitatea se va desfasura pe baza bugetului anului precedent pana la adoptarea noului buget local, dar nu mai tarziu de 30 de zile de la data intrarii in vigoare a legii bugetului de stat.

Activitatea Consiliului Judetean se desfasoara si in comisii specializate pe diferite domenii: comisia economica; comisia de urbanism; comisia pentru educatie, sport si turism; comisia pentru sanatate; comisia pentru administratie publica; comisia juridica; comisia pentru agricultura; comisia pentru integrare europeana.

Pentru indeplinirea atributiilor care-i revin prin lege, Consiliul Judetean are un aparat propriu de specialitate, din care fac parte 150 de persoane-functionari publici si persoane incadrate cu contract individual de munca.

Functionarii din aparatul propriu de specialitate se bucura de stabilitate in functie. Stabilitatea exprima, astfel,un instrument prin care se incearca limitarea amestecului politicului in administratie, urmarindu-se astfel crearea unei anumite independente, necesare bunei functionari a institutiei.

Aparatul propriu de specialitate functioneaza in baza unui regulament de organizare si functionare, care prevede atributiile, sarcinile, competentele, responsabilitatile tuturor directiilor, serviciilor, birourilor si compartimentelor independente si a unui regulament de ordine interioara care precizeaza drepturile si obligatiile institutiei, drepturile si obligatiile angajatilor ce fac parte din aparatul propriu de specialitate, organizarea timpului de lucru, circuitul documentelor, sanctiuni disciplinare si incompatibilitati.

Din punct de vedere al resurselor umane, aparatul propriu de specialitate al Consiliului Judetean Iasi este alcatuit din functionari publici si personal incadrat cu contract individual de munca. Numarul personalului din cadrul Consiliului Judetean Iasi a avut, incepand cu anul 1992, o evolutie variabila. Astfel,cel mai mare numar de functionari publici s-a inregistrat in anul 1997 si anume de 192 persoane, din care 27 erau functii publice de conducere, iar cel mai mic numar de functionari publici s-a inregistrat in anul 1999 -142 de persoane- din care 27 erau de conducere. Începand cu anul 2001 si pana in prezent numarul de personal este constant-150. Numarul maxim de personal din cadrul organigramei este reglementat prin lege, in functie de numarul populatiei judetului [17 OG nr 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritatile si institutiile publice, M.Of nr.542/1 septembrie 2001] .

Ca urmare a aplicarii unor masuri ce vizeaza reforma sistemului administrativ, in anul 2003 [18 Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei ], numarul functiilor publice de conducere s-a redus de la 27 la 15 in prezent, fapt ce a determinat profunde schimbari si in organigrama, in sensul transformarii unor servicii (de exemplu, Serviciul Cancelarie sau Serviciul Organizare si Resurse Umane) in birouri sau compartimente (nu mai necesita existenta unui sef-serviciu).

Personalul din aparatul propriu de specialitate al Consiliului Judetean Iasi este constituit, conform statelor de functii, din functionari publici (110), demnitari(3) si personal incadrat cu contract individual de munca(37).

Functiile publice se impart [19 Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, art.9], dupa nivelul atributiilor titularului, in trei categorii:functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici; functii publice corespunzatoare functionarilor publici de conducere; functii publice corespunzatoare functionarilor publici de executie.

Functiile de demnitate publica sunt cele ocupate de presedintele Consiliului Judetean si de cei doi vicepresedinti. Noile prevederi legale reglementeaza categoria Înaltilor Functionari Publici, din care face parte secretarul general al Consiliului Judetean Iasi.

Categoria functionarilor publici de conducere cuprinde persoane numite in una din urmatoarele functii publice in cadrul aparatului propriu al Consiliului Judetean: director executiv, director executiv adjunct, sef serviciu, sef birou. Conform organigramei Consiliului Judetean Iasi, in cadrul aparatului propriu de specialitate exista 13 functii publice de conducere si doua functii publice de conducere contractuale.